Открытое письмо Президенту России В. В. Путину Союза отходопереработчиков

 

Уважаемый Владимир Владимирович!

На рабочей встрече 13.07.2010 с руководителем Росприроднадзора В.В. Кирилловым Вы совершенно справедливо отметили: «В любой стране одна из важнейших задач сегодня - это современная цивилизованная работа по утилизации отходов. Россия генерирует 90 млрд тонн отходов самого разного вида. Это и выбросы в атмосферу, и в водные бассейны, и твердые отходы» На совещании по вопросу стимулирования переработки отходов 10.04.2013 Вами были даны поручения по доработке и принятию в кратчайшие сроки новой редакции Федерального закона от 24.06.1998 № ФЗ-89 «Об отходах производства и потребления». Вы особо подчеркнули, что утилизация отходов, их вторичное использование - сложный, но очень перспективный вид предпринимательской деятельности, и что в России должны быть созданы условия для привлечения в эту сферу инвесторов, компаний, представляющих малый и средний бизнес.

---

И вот 01.07.2015 закон «Об отходах производства и потребления» в долгожданной новой редакции от 29.06.2015 вступил в силу. Какие же привлекательные условия (стимулы, льготы) для привлечения в сферу утилизации отходов инвесторов, компаний, представляющих малый и средний бизнес предусмотрены этим законом? По нашему твердому убеждению, основанному на белее чем 20-летнем опыте работы – практически никаких! Судите сами. В ст. 24 «Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами» указанного закона декларируется лишь понижение размера платы за размещение отходов и применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами (эта норма действует без изменения уже 20 лет). Но понижение размера платы за размещение отходов не является действенным стимулом как для природопользователей, так и для инвесторов поскольку, как правило, капитальные вложения, необходимые для внедрения ресурсосберегающих технологий и технологий по утилизации отходов, несравнимы с экономией средств, достигаемой за счет понижения платы за размещение отходов. Ускоренная же амортизация основных производственных фондов не является действенным стимулирующим фактором, так как доля таких фондов для подавляющего большинства природопользователей не превышает 1%. Одновременно следует отметить, что плата за размещение отходов, как и в целом плата за негативное воздействие на окружающую среду, практически перестали играть роль стимулирующего фактора в силу того, что отсутствует законодательная норма о расходовании поступивших в бюджеты всех уровней средств исключительно на природоохранные мероприятия, как собственно и сам перечень таких мероприятий. 
Вопрос о плате за размещение отходов с нашей точки зрения до сих пор законодательно не урегулирован, в силу, например того, что законодательно не установлено само понятие лимита на размещение отходов для объектов размещения отходов (далее - ОРО) (см. нашу статью http://sopek.ru/d/362823/d/limity-oro.pdf). Кроме того, законодательно не установлено, кто же является плательщиком платы за размещение отходов – собственник отходов или лицо, фактически осуществляющее деятельность по размещению отходов на ОРО. Так, согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2008 № 8672/08 - платят собственники отходов, а согласно постановлениям того же Суда от 17.03.2009 № 14561/08 и от 12.07.2011 
№ 1752/11 – платят владельцы объектов для размещения отходов?! 
Наряду с изложенным, в законе «Об отходах производства и потребления» и в целом ряде действующих в настоящее время в России подзаконных нормативных правовых актов, содержатся положения, которые, мягко говоря, не повышают экономическую и экологическую безопасность страны, не опираются на научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития, а носят в основном надзорный и фискальный характер. Так, например:

1. В ст. 14 закона «Об отходах производства и потребления» обязывает индивидуальных предпринимателей и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I - IV класса опасности, подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности и составить паспорт. Указанная норма раскрыта в Постановлении Правительства РФ от 16.08.2013 № 712 и приказе Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445. Не вдаваясь в подробности (см. нашу статью http://sopek.ru/d/362823/d/kadastr.-opublikovano.-kuznecov-p.i..pdf), отметим, что предусмотренная этими документами тотальная перепаспортизация отходов (бессрочные старые паспорта отменены!) всеми природопользователями, включая субъекты малого и среднего предпринимательства, приведет к оттоку из реального сектора экономики денежных средств в сумме порядка 100 000 000 000 (ста миллиардов) рублей. Доходит до абсурда. Например, на отход - шины пневматические автомобильные отработанные (как и на другие общераспространенные виды отходов), который образуется в процессе жизнедеятельности огромного числа природопользователей, каждый из них должен подтвердить отнесение данного отхода к конкретному классу опасности и составить паспорт! Представляется, что определение компонентного состава отходов химико-аналитическими, физическими и иными обременительными для большинства природопользователей методами можно признать целесообразным для веществ, материалов, изделий, являющихся отходами производственных процессов, в которых синтезируются либо могут синтезироваться новые, доселе не известные вещества, представляющие непосредственную опасность как сами по себе, так и в виде продуктов своей трансформации. Что касается остальных отходов, особенно широко распространённых отходов и изделий, потерявших потребительские свойства, то для них можно силами, например, Минприроды РФ разработать типовые паспорта, указав в них необходимые сведения и снабдить такими паспортами природопользователей – отходообразователей. Сколько сил, времени и средств это позволит сэкономить! 
Следует также отметить, что в новом Федеральном классификаторе отходов не учтен международный опыт классификации, в частности, ратифицированная Россией (Федеральный закон от 25.11.1994 № 49-ФЗ) «Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением».

2. В ст. 1 закона «Об отходах производства и потребления» введено понятие «региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами». 
Пп. г) п. 5) ст. 12 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ установлено, что региональный оператор отвечает за оказание коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО) начиная от места сбора ТКО, если иное не установлено договором, а в постановлении Правительства РФ от 17.10.2015. № 1112 говориться, что расчеты управляющей компании, ТСЖ, ЖСК за коммунальные услуги будут производиться теперь не только с ресурсоснабжающими организациями, но и с региональным оператором по обращению с ТКО. Учреждение института региональных операторов по обращению с ТКО вызывает целый ряд вопросов, например таких:
 Не приведет ли это к монополизации рынка оказания услуг по обращению с ТКО?
 Не получится ли так, что региональный оператор будет очередной «финансовой прокладкой», посредником между отходообразователями (собственниками ТКО) и операторами по обращению с ТКО, реально оказывающими такие услуги?
 Обязаны ли будут операторы по обращению с ТКО, а это в основном субъекты малого и, отчасти, среднего предпринимательства, годами нарабатывающие свою клиентскую базу, заключать договора с региональным оператором с передачей ему прав на заключение договоров и проведение расчетов с собственниками ТКО, а также расчетов с операторами по обращению с ТКО за выполненные работы?
 Не получится ли так, что региональный оператор не в состоянии будет оплатить в полном объеме выполненные операторами работы и услуги по обращению с ТКО?
 К каким материальным и моральным издержка приведет вытеснение с рынка работ и услуг по обращению с ТКО субъектов малого и среднего предпринимательства?

3. Ст. 9 закона «Об отходах производства и потребления» и п. 30 ст.12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» введено лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности. Отметим, что лицензирование деятельности по сбору, использованию, транспортировке отходов I - IV классов опасности было отменено в 2012 году (Постановление Правительства РФ 28.03.2012 № 255). При этом неясно, чем руководствовались власти как отменяя, так и вновь вводя лицензирование, понуждая бывших лицензиатов вступать в СРО (что весьма и весьма затратно!), заменяя по-существу тождественные термины: транспортировка на транспортирование и использование на утилизацию (при введении того или иного термина в закон следовало бы учесть ГОСТ 30772-2001, Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения). 
Вновь введенное лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I - IV по нашим оценка потребует финансовых затрат операторов по обращению с отходами, включая субъекты малого и среднего предпринимательства, на прохождение процедуры лицензирования в размере порядка 10 000 000 000 (десяти миллиардов) рублей.

4. Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ лица, которые допущены к обращению с отходами I - IV класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I - IV класса опасности. При этом Закон не разделяет руководителей и специалистов и работников рабочих специальностей. Такая формулировка подразумевает, например, что уборщица, дворник, водитель мусоровоза и др., занятые сбором и/или транспортированием коммунальных отходов, должны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельством (сертификатом), а чиновники Росприроднадзора требуют наличия свидетельств (сертификатов) у водителей мусоровозов по результатам их обучения по примерной (?) программе профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18.12.2002 № 868
«Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами». 
В п. 3 указанной статьи сказано, что порядок профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, и требования к ее осуществлению устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. В ст. 5 указанного закона говориться, что к Полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в частности, установление порядка профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, и требований к ее осуществлению. В настоящее время как порядок, так и требования отсутствуют.
Важно также отметить, что перечень профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 02.07.2013 № 513, не содержит указаний на характер и вид выполняемых работ, в т.ч. в области обращения с отходами. Положения Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об образовании в Российской Федерации», регулирующие порядок проведения профессиональной подготовки, в рамках профессионального обучения, не применимы к положениям Федерального закона «Об отходах производства и потребления», предусматривающим наличие профессиональной подготовки у лиц, которые допущены к обращению с отходами I - IV класса опасности. Кроме того, в письме Минобрнауки России от 07.05.2014 № АК-1261/06 прямо сказано, что к освоению дополнительных профессиональных программ допускаются лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование; лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование, т.е., как нам представляется, руководители и специалисты, но никак не работники рабочих специальностей.
Затраты операторов по обращению с отходами, включая субъекты малого и среднего предпринимательства, на обучение работников рабочих специальностей по нашим оценка потребует финансовых затрат в размере порядка 10 000 000 000 (десяти миллиардов) рублей.

5. П.7 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ введен запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (далее – ГРОРО). Данная норма, по нашему мнению, является совершенно избыточной, затратной и противоречит действующему законодательству. Действительно, деятельность по размещению отходов согласно п. 30 ст.12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» относится к лицензируемым видам деятельности. Лицензия согласно п. 2) ст. 3 закона № 99-ФЗ это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), т.е. единственный государственный разрешительный документ, дающий право на лицензируемый вид деятельности. А ГРОРО всего лишь некий информационный ресурс.
Здесь необходимо подчеркнуть, что в соответствии с пп. в) п. 5 постановления Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062 соискатель лицензии для осуществления работ по размещению отходов I - IV классов опасности представляет в лицензирующий орган реквизиты положительного заключения государственной экологической экспертизы документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы. К такой документации согласно п. 7.2.) ст.11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 13.07.2015) относится проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности. Указанная документация должна содержать в себе все необходимые сведения, предусмотренные п. 19 раздела III Порядка ведения государственного кадастра отходов (Приказ Минприроды России от 30.09.2011 № 792), который является основанием для внесения в ГРОРО. И если лицензирующий орган принял решение о представлении лицензии, то ему не составляет труда внести объект, используемый для размещения отходов I - I V классов опасности, в ГРОРО на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Затраты операторов по обращению с отходами, включая субъекты малого и среднего предпринимательства, на внесение объектов размещения отходов в ГРОРО по нашим оценка потребует порядка 10 000 000 000 (десяти миллиардов) рублей.

6. Действующее законодательство делает практически невозможным получение лицензии на захоронение ТКО. Действительно, в ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ под захоронением отходов понимается их изоляция в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду, что касательно ТКО, по нашему мнению в принципе невозможно! А под специальными хранилищами понимаются объекты захоронения отходов - предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. Но кто же будет сооружать такие специальные хранилища для захоронения ТКО? Поэтому «продвинутые» владельцы объектов для размещения отходов получают лицензию лишь на хранение отходов, не предполагая их дальнейшую утилизацию, обезвреживание и тем более захоронение.

7. Согласно п. 5 «Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.10.2016 № 1062 соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган, в частности, реквизиты санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ, составляющих деятельность по обращению с отходами. Письмом от 02.03.2015 № 01/2019-15-31 Роспотребнадзор установил дату начала выдачи соответствующих заключений, а ранее, письмом от 03.09.2009 № 01/12847-9-32 - перечень санитарных правил и норм, на соответствие которым должна быть оценена представленная соискателем лицензии на рассмотрение документация. Однако некоторые территориальные органы Роспотребнадзора в качестве условия выдачи санитарно-эпидемиологического заключения выдвигают требование представить материалы по определению класса опасности отходов производства и потребления по степени их токсичности, ссылаясь на санитарные правила СП 2.1.7.1386-03. Указанные же правила противоречат Федеральному закону от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. 26.09.2015) и, следовательно, должны быть либо приведены в соответствие с законом, либо отменены. Иными словами, если подзаконный акт противоречит закону, то действует закон.

В наших публикациях (см. http://sopek.ru/d/362823/d/opublikovana-othod-resurs.-iyun-2012-g_1.pdf, http://sopek.ru/d/362823/d/o-stanovlenii-i-razvitii-opo.pdf) предложены подходы к становлению и развитию отходоперерабатывающей отрасли и стимулированию отходопереработчиков в Российской Федерации.

Уважаемый Владимир Владимирович. Прошу рассмотреть наше обращение в администрации президента с привлечением независимых экспертов, поскольку наша позиция известна МПР и Э РФ и Росприроднадзору, но конструктивного отклика там не нашла.